坚持党的领导需要一整套制度安排 ——本刊专(2)
桑:一是体制性问题。根据现行党章,中国共产党领导体制实行委员会制度。所谓委员会制度,即各级党的领导机构由一个人数不等的委员会组成。党章规定:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并且报告工作。”一些层级较高的党组织中,在建立党的委员会的基础上,通常还设有党的常务委员会。党的常务委员会在委员会闭会期间,主持并负责相关工作。党的委员会制度的一个基本特征是:委员会中的委员地位平等,所有决定均通过少数服从多数的原则做出。另一方面,我们的各级政府以及政府部门均实行首长制。首长制的基本特征是:在一个组织中,存在一个而且也只能有一个对这个组织承担全部责任的行政首长;该首长在做出决定时,可以听取其他相关人士的意见,但是其具有最后的决定权。
现在的问题是,当我们的一些政府组织合并到党的机构之后,我们便需要在体制层面找到委员会制度与首长制的协调融合机制。在一个党政机构重合的组织中,相关决定是根据委员会制的规则来做出,还是根据首长制的规则来做出,就成了一个需要正视和解决的问题。更具体些说,如在一个地方政府中,按照首长负责制的原则,公务员局局长是该局的行政首长,其对该局的行政事务具有决定权并承担相应的责任。但在公务员局归入党委组织部并由组织部领导之后,局长的权责体系又如何得以保证,这就成了一个新的问题。
二是职能性问题。理论上说,组织存在的根本目的不是组织自身,而是出于承担一定公共性职能的需要。在这方面,现代社会表现为这样两个基本的特征:其一,随着社会的日益复杂以及公共性事务的日益增多,公权力结构性规模也就日益扩大。从这个角度来看,现代社会的公权力结构之发展也是前所未有的,世界上大多数国家的情况基本如此。其二,由公共事务职能专业化决定的组织结构的高度分化,这正如现在的高等院校的学科专业以及综合性医院的科室分得很细很多的情况一样。但是同时,高度分化与专化的结构和功能往往又导致公共管理的碎片化倾向,正因为如此,近些年来,理论界和实务界也都积极倡导一种“整体性政府”的建构。从这样的角度来看,这一次党政机构改革也完全体现了这样的精神,适应了这样的需要。但是另一方面,任何组织的存在都以其确定性的职能为依据。
一个组织乃至于组织中的任何一个个体,如果希望有所作为并且确能有所为的一个基本前提,正是其充分认识并把握准了其确定性的职能定位。在这个意义上,“能干事、多干事、干成事”的基本前提是,这里的“事”是职能上明确界定是你应该干、也必须干的事。职能清晰、任务明确,从来就是一个组织乃至于组织的任何一个个体有所作为的重要前提。必须注意到,在这一次党政机构改革之后,党政机构之间、不同组织机构之间的职能边界问题,可能会以另一种形式出现。尤其是,当一些政府行政部门归入党委部门之后,这使得党委体系不得不相应地承担原来仅仅属于政府行政部门的相关职能,这又必然会产生一系列职能性问题。
三是关系性问题。在现代社会,政治体制实现了高度的分化和专化,不同的政治结构基于不同的性质和功能而实现了结构和功能的分化和专业化。在这种条件下,各类组织和部门有着明确的分工并形成特定的关系结构,政党就是政党,政府就是政府,学校就是学校,企业就是企业,如此等等。但是,执政党结构与国家权力结构的二元化政权结构,是我国政治体制中的一个非常独特的特点。尤其是在这一次党政机构改革之后,一些原本属于政府体系下的部门归并到了党的组织体系之内,毫无疑问,便产生了一些不可避免的关系性问题。譬如,按照现行的宪法法律体系,各级人民代表大会在开会期间,可以对政府及其部门进行质询监督。但是在某些政府机构归入党的组织体系之后,被质询监督对象就发生了隶属上的变化。举个具体的例子,在公务员局并入党委组织部之后,如果人大会议期间要对公务员局实施质询监督的话,那是直接跳过党委组织部还是要通过党委组织部,这就是需要重新明确的程序性规范问题。
要发挥好个体的主动精神和首创精神
记:这些问题确实是党政机构改革中需要特别注意的,也就是说,还需要继续推进党政领导体制的制度化规范化建设。
文章来源:《中国党政干部论坛》 网址: http://www.zgdzgbltzz.cn/qikandaodu/2021/0202/422.html
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